如何通过PPP模式支持“一带一路”相关国家的基

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编者按 [转载出处：www.11jj.com]

目前，国内PPP模式遭遇融资难、利润低等难题，本国企业若想出海参与PPP模式还需兼顾各国法律环境不同、银行融资门槛不一等风险。如何通过PPP模式支持“一带一路”相关国家的基础设施建设，正成为业内共同关注的话题。

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哥伦比亚马道斯(Mar2)高速公路项目位于哥伦比亚安提奥基亚省。该项目全长约245公里,包括118.3公里修复和完善路段、17.7公里新建路段,另外与项目相连的109公里路段纳入经营维护范围内。

该项目通过公开招标方式选择合作方，2015年9月22日中国港湾工程有限责任公司牵头的联合体中标。中国港湾以技术标、经济标总体满分的优势赢得该项目，成为中资企业在美洲地区中标的第一个PPP项目。2015年10月22日成立项目公司，中国港湾作为牵头方，为单一大股东，其他5家合作伙伴占股5%到20%不等。项目现处于建设期。

1.项目背景

项目所在的安提奥基亚省人口约650万人，现有公路水平亟待提高。该省的主要出口港位于省会700公里外的巴兰基亚。本项目将打通省会至300公里外出海口图尔博港的通道。

本项目是哥伦比亚“4G路网项目”的一部分，4G路网项目由哥伦比亚交通部下属的基础设施局(ANI)负责招标，计划包括超过40个以PPP方式实施的超过8000公里的公路;包括1370公里的双向四车道公路和159条隧道。项目总投资预计240亿美元。

2.投融资方案

项目建设期总投资为6.56亿美元，资本金最低为1.5亿美元。根据招标文件要求，按居民消费价格指数调整后初步估计资本金投入为1.65亿美元，剩余部分通过贷款解决。考虑当地对中国贷款利息预提税较高，中国港湾拟优先考虑使用美国或..金融机构的美元贷款并在当地银行进行融资，以降低融资成本。

此外，由于当地货币近年来汇率波动较大，中国港湾初步拟定充分利用政府还款中的锁定汇率部分，用于偿还美元贷款本息，剩余部分贷款使用当地货币解决，以求降低汇率风险和融资成本。..三井住友银行和国家开发银行已分别出具了融资承诺函，住友银行并提出可联合当地银行组成银团为项目提供美元和当地货币融资的一揽子方案。

3.建设与运营方案

项目由中国港湾作为总承包方负责建设，由AECOM和当地设计公司组成联合体负责设计。项目公司聘请独立第三方监理负责监督项目实施。工程承包采用总价合同，根据市场定价原则，由各合作伙伴和中国港湾共同比价并按照各自股比确定各自承包比例。

4.项目风险识别与管理

①法律政策风险

哥伦比亚PPP项目涉及的法律较为复杂，中国港湾将深入调研当地法律体系，并借助当地律师力量，结合当地合作伙伴经验，规避可能的法律风险。聘请专业律师参与项目合同谈判、项目实施和未来运营等工作。

②汇率波动风险

项目投资回报可能受到汇率波动的不利影响。政府允许招标方在投标文件中要求还款的最高比例(42%)为美元，但仍有58%的汇率风险。为更好管理这类风险，中国港湾与当地合作伙伴协商，达成以下共识：美元贷款还本付息原则上不超过政府美元还款部分;中国港湾收益部分如果因汇率造成损失，项目公司将在一定程度上补偿中国港湾50%的汇率损失。

③社会风险

哥伦比亚当地工会组织较为完善，工人罢工或村民征地拆迁纠纷等会对项目实施造成延误。中国港湾将在项目初期做好详细预案，并利用和借鉴合作伙伴在当地的关系网络和在建项目经验，降低项目社会风险。

④项目实施风险

哥伦比亚地域辽阔，高山、峡谷、平原、湖泊等多种地形分布，地势起伏大。遇到复杂地质状况会对项目实施造成不利影响。ANI针对地质情况的不确定性，对地质风险有部分补偿规定。项目所在地的5家合作伙伴在项目实施区域有着多年的道路施工经验，对当地地质情况非常了解。未来将通过详细的地质勘查，调查清楚项目地质情况。

1.重视项目融资

项目投标保函和履约保函金额较高，如因发生融资风险导致违约，将造成较大经济损失。项目融资过程中与国内外金融机构深入商谈，争取少投入，考虑引入相关基金等投贷结合模式，落实以项目融资为基础的融资方案，详细研究当地法规，尽快与银行落实融资事宜，避免融资关闭期限带来的违约风险。

2.确保项目合理收益

本项目政府提供了较充分的补偿及担保形式，设立了较公平的风险分担机制，确保项目具有合理收益。建设投资部分政府每年还款额以社会资本方投标的固定金额为基数测算，运营维护部分政府承诺给予最小交通量保证，运营收益有政府最低保障。

3.优势互补，组建联合体

中国港湾在隧道桥梁施工业绩和经验方面有优势，有助于项目引入国际银行贷款。其余联营体成员均为当地有多年建设经验的公司，具有类似项目当地建设、运营经验，在社会关系、当地银行融资方面有优势，具备合作基础，有助于项目推动。

牙买加H2K高速公路南北线项目，是牙买加历史上规模最大的交通运输类项目。该项目南起西班牙城，北至旅游城市奥乔里奥斯，全长66.163公里，总投资7.34亿美元。

项目初期由法国Bouygue公司负责建设，后因地质勘探不充分导致工程超概算等问题停工。中国交通建设股份有限公司下属中国港湾工程有限责任公司(简称“中国港湾”)、中交国际(香港)控股有限公司(简称“中交国际”)、中交第一航务工程局有限公司(简称“中交一航局”) 、中交第二公路工程局有限公司(简称“中交二公局”)、中交第二公路勘察设计研究院有限公司(简称“中交二院”)共同出资在巴巴多斯..成立加勒比基础设施投资公司。该公司全资控股设立牙买加南北高速公路公司作为项目公司。后者与牙买加高速公路运营建设公司签订协议正式获准取代法国Bouygue公司，以BOT方式承建运营牙买加南北高速公路。

2012年12月21日，牙买加南北高速公路公司与中国港湾签订了EPC总承包协议。该项目2013年1月28日开工，2013年8月完成融资，2014年8月6日中段完工开始试运营，2016年2月南北两段建成，3月通车，预计2066年移交。

1.项目背景

牙买加西北海岸是世界著名的旅游区，经济快速发展，与首都金斯敦之间南北通道的交通压力不断增加，现有公路不能满足通行需求，制约了经济发展。牙买加政府于1999年启动了“Highway 2000项目”(以下简称“H2K项目”)规划，将其作为政府致力于提升国家基础设施和振兴经济的一项长期计划，旨在通过建造安全、高效连接全国主要城市的公路轴线，满足国内快速增长的交通需求，为在金斯敦与牙买加主要人口集中的城市之间提供安全快速通道，促进沿线土地和旅游资源开发。

作为牙政府规划重点建设的南北交通干线，牙买加H2K高速公路南北线的建成打通了连接牙南北海岸的“大动脉”，将行车时间从原来的2小时缩短至45分钟，为人员流动和物资运输提供了便利，有助于岛内资源重新配置与开发利用，促进经济协调发展。

2.项目开发过程

① 融资方案

牙买加南北高速项目银行贷款全部由国家开发银行提供。2013年8月27日，项目公司与国家开发银行签署贷款协议，根据长期贷款协议，南北高速配套资本金与贷款的比例为1：3，项目资本金约1.5亿美元，贷款额度为4.255亿美元和2亿元人民币，贷款期限为20年，其中宽限期3年(含建设期)，还款期为2017年—2033年,合同约定贷款利率为6个月Libor+460BP。

②项目交易结构

项目采用BOT的运作方式，项目参与者以及各自之间的合同关系见下图。

③风险识别与管理

a信用风险与政治风险：因政权变更导致国家解体或新任政府不承认以往的债务和协议，可能影响项目资产的安全。

b市场与运营风险：车流量和收费标准达不到预期标准;借款人管理不善、管理成本增加;自然灾害等不可抗力事件等对项目运营造成影响。

c利率及汇率风险：项目期限较长，利率及汇率变化难以预测，如发生不利变化将对项目造成一定影响。

d完工风险(完工前)：地质条件比预想复杂;牙买加本地公司施工缓慢;政府征地拆迁进度较慢、征地不连续等问题。

1.充分重视前期风险评估工作

牙买加H2K高速公路南北线原由法国Bouygue公司于2007年开始实施建设，但由于地质勘探不到位，对施工难度准备不足，在未完工的情况下停工，预算严重超标，后续就增加投资与业主以及牙政府的谈判破裂。其后，中国港湾公司取而代之，正式获准以BOT方式承建运营H2K高速公路南北线。

与母国项目相比， 海外项目的建设存在诸多不确定性，例如行政审批、项目勘探、拆迁征地、成本控制和法律规则等。Bouygue公司的失败经验揭示了海外项目更需要重视前期风险评估工作，特别是充分利用本土资源，聘请本国专家进行详尽的实地考察与研讨，实现海外项目的本土化评估、规划与运作。

2.立法经验值得借鉴

牙买加采用英国法律体系，法制比较健全。牙买加高速公路授权经营主要依据《Toll Road Act》(收费公路法)。高速路特许经营协议提交牙买加交通部审核通过，内阁批准后生效。牙买加其他与道路相关的法律规定还包括《The Road Traffic Act》《The Main Road Act》等。一国的法律制度，特别是针对PPP模式的立法，很大程度上将决定项目的各方利益能否得到保障。中国目前PPP模式相关的立法仅停留在行政规章方面，法律位阶较低，专业程度较弱。牙买加的PPP模式立法值得学习借鉴。

3.PPP模式可作为国内企业拓宽海外市场的路径之一

对国内企业而言，牙买加H2K高速公路南北线项目是中国港湾乃至中交集团在海外的第一个公路投资项目。项目的成功有利于中国企业拓展新业务领域、做大海外业务，积极介入其他领域和地域的市场竞争，彰显了PPP模式作为中国企业开拓海外市场的可行性。

亚吉铁路是一条以货运为主、客货列车共线运行的横跨非洲两国的骨干铁路，西起埃塞俄比亚首都亚斯亚贝巴，途经重要城市阿达玛、德雷达瓦，东到吉布提港，全长约752公里，采用中国二级电气化铁路标准建设。设计客运时速120公里、货运时速80公里，初期运能设计为600万吨/年，远期通过复线改造可将运量提升至1300万吨/年。项目总投资约40亿美元(含机车车辆采购)。

整条铁路东段由中国铁建所属中国土木工程集团有限公司(简称“中土集团”)承建，西段由中国中铁所属中铁二局股份有限公司(简称“中铁二局”)承建，2011年底签署项目协议，2015年6月全线铺通。2015年8月，埃塞俄比亚铁路公司和吉布提铁路公司组成联营体，对铁路运营管理权进行招标。2016年7月28日，中土集团代表“中土集团与中国中铁联营体”与埃塞俄比亚铁路公司、吉布提铁路公司签署了“亚的斯亚贝巴-吉布提铁路运营管理服务合同”，在未来6年为亚吉铁路的运营管理提供服务和技术支持。2016年10月亚吉铁路全线通车。

1.项目背景

埃塞俄比亚是联合国认定的最不发达国家之一，工业基础薄弱，经济发展主要依赖国际贸易。作为内陆国家，埃塞俄比亚进出口货物主要依靠邻国吉布提的港口，使用其约90%的吞吐能力。吉布提地处红海、亚丁湾中节点，扼国际战略通道——苏伊士运河要冲，战略价值显著，是非洲之角地区最重要的港口、交通中心和通往非洲内陆国家的中转站。在吉布提港进口的货物主要依赖低效的公路流向埃塞俄比亚首都周边，铁路缺失严重影响着埃塞俄比亚的经济发展。2010年9月，埃塞俄比亚政府明确了通过发展标准轨距铁路网来改善埃塞俄比亚现有交通运输基础设施的总体思路，正式提出了亚吉铁路这一新建铁路项目计划，并列入“五年增长转型计划”。

亚吉铁路是东非铁路网中建成通车的第一条标准轨干线铁路，具备区域互联互通条件，将极大地改善埃、吉两国的交通基础设施现状和物流贸易效率，并将辐射广大非洲内陆地区，推动区域协同发展。此前，货物从吉布提港到埃塞俄比亚首都需要至少一周时间，运费居高不下且运力严重不足。铁路建成后客货运输时间缩短至8小时，物流成本大大降低，运输安全性显著提高。该项目被埃塞俄比亚和吉布提两国民众视为“通向未来的生命线工程”。

2.项目实施要点

①融资方案

埃塞俄比亚段铁路70%的资金和吉布提段铁路85%的资金来自中国进出口银行贷款。埃塞俄比亚方和吉布提方分别为贷款向中国出口信用保险公司投保信用保证保险。

②项目运作方式

本项目为EPC+OM的运作方式，亚吉铁路工程采用设计、采购、施工一体化的交钥匙模式建造，后期运营阶段采用邀请招标方式，采购了中土集团与中国中铁联营体对铁路进行运营管理。

③主要风险识别与管理

从技术风险来看，中国铁路技术经过多年积淀，已拥有系统、可靠、成熟的技术体系和管理体系，能够有效识别和管理风险。亚吉铁路全线采用中国标准和中国装备，设计方案的批复和工程验工也均由中国的咨询公司执行，不存在认识上的分歧，从而有效地降低了项目的技术风险。

从信用风险来看，埃塞俄比亚路段是铁路公司借款，由埃塞俄比亚政府提供主权担保，投保中长期出口信用险;吉布提路段由吉布提财政部作为借款人，吉布提政府提供主权借款，投保中长期出口信用险。两者保险比例均达95%。

1.全产业链走出去+铁路沿线综合开发，成为可复制的“亚吉模式”

全产业链把中国标准带出国。亚吉铁路是第一条由中国企业提供投资、规划、设计、施工、供应、运营和维护等全产业链服务，并采用中国标准建成的跨国电气化铁路。通过实施中国标准的铁路项目把全产业链带出去，实现了由产品输出的单一模式到产业能力输出的转变。目前，埃塞俄比亚和吉布提正在规划的铁路，基本都采取中国标准建设，中国铁路标准将成为埃塞俄比亚和吉布提自己的技术标准，有效完善了中国铁路在东非区域内的布局。

通过铁路带动沿线经济发展，形成经济带，实现国际产能合作。中国企业在进行亚吉铁路建设和运营的同时，在铁路沿线参与投资和建设工业园区，打造亚吉铁路经济走廊，带动沿线经济发展，努力形成铁路与产业联动发展、相互促进的有利格局，为埃吉两国的经济社会发展注入强大动力。同时，从单一项目建设到铁路沿线综合开发，中国企业多元化发展，初步形成了“以铁路项目为特色，工业园建设、公路、机场、港口等多领域协调发展”的1+N承包工程业务格局。

2.由“建”到“管”，从EPC转向“建营一体化”

中国企业在运作亚吉铁路项目之初，就将参与今后运营维护考虑在内，实现从单纯的施工方到投资商、运营服务商的角色转变。从总承包的“交钥匙工程”转向“建营一体化”模式，实现从投融资、设计施工到运营在内的全产业链闭环，能够降低建设和运营环节间的交易成本，提升企业市场实力和项目整体效益，助力铁路更好地发挥其经济价值和社会价值。

3.推进属地化，强化非洲当地能力建设

本项目劳务用工以当地人为主，并为非洲培育和储备一批了解、认同中国技术标准的属地化运营人才。项目累计在埃塞俄比亚雇佣当地员工4万人，在吉布提雇佣当地员工5000人以上。除普通劳务工人外，项目还雇佣了大量当地高级雇员。为在随后6年将铁路运营技术传授给埃塞俄比亚方面，中土集团不仅派自己的铁路工程师、司机和技术人员到埃塞俄比亚去，对当地员工进行一对一教授，还在天津铁道职业技术学院对埃塞俄比亚员工进行..。此外，依托铁路运营，中国企业将帮助两国建立自己的铁路制度和产业体系。

4.从0到1，中国精神成就铁路建设奇迹

从平均海拔超过2500米的埃塞俄比亚高原到零海拔的吉布提，亚吉铁路线经过东非大裂谷，地形复杂破碎。当初，西方专家就该国铁路规划建设方案进行论证时一致认为，在基础设施落后、电力输送与基建材料供应掣肘的国家，建设一条电气化铁路是“绝不可能完成的任务”。但中国工程人员一步步“丈量”出铁路设计沿线地质水文资料，攻克一个个技术难关，为亚吉铁路设计出了一套经济实用的建设方案。建设者们克服高原缺氧、物资匮乏等困难，不畏艰险、不怕牺牲、勇敢果断、重信守义，以战天斗地的豪迈情怀逢山开路、遇水架桥。从2014年5月铁路正式铺轨，到2015年6月750公里铁轨全线铺通，用时仅13个月，再次创造了铁路建设的奇迹。(本文选自财政部PPP中心)

编辑/王硕

美编/落曦

责编/宋鸽

审校/盛超 廖玲

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